◎　物權(quán)法對(duì)于農(nóng)村土地的規(guī)定,只是簡(jiǎn)單用11個(gè)條文規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、4個(gè)條文規(guī)定了宅基地使用權(quán),僅涉及這兩項(xiàng)權(quán)利最基本的內(nèi)容,無(wú)法有效回應(yīng)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求,也無(wú)法對(duì)農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐提供更細(xì)致和更有效的指引

◎　要在所有權(quán)層面完善落實(shí)集體所有權(quán),在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán),放活基于農(nóng)業(yè)用途的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度,允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資；要保障所有權(quán)和承包權(quán),同時(shí)放開(kāi)搞活經(jīng)營(yíng)權(quán),防止和杜絕農(nóng)村耕地拋荒和棄耕,鼓勵(lì)農(nóng)村土地高效利用,全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革

□　法制日?qǐng)?bào)記者　陳磊

近日,2019年中央一號(hào)文件由新華社受權(quán)公開(kāi)發(fā)布,這已經(jīng)是我國(guó)21世紀(jì)以來(lái)第16個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的政策文件。

這份全稱為《中共中央　國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》的文件,明確提出了制定和修改多部法律法規(guī)的要求。例如,加快推進(jìn)糧食安全保障立法進(jìn)程,加快修訂土地管理法、物權(quán)法等法律法規(guī),研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法等。

值得注意的是,修訂物權(quán)法是首次出現(xiàn)在中央一號(hào)文件中。

接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為,在全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí),深化農(nóng)村土地制度改革至關(guān)重要,農(nóng)村土地既是農(nóng)民集體所有的最重要的資源,也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐,加快物權(quán)法修改步伐,正是為了依法保障深化農(nóng)村土地制度改革。

修訂物權(quán)法寫入文件

有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中需求

今年中央一號(hào)文件公布于2月19日,共1.1萬(wàn)余字。第一句話是:“今明兩年是全面建成小康社會(huì)的決勝期,‘三農(nóng)’領(lǐng)域有不少必須完成的硬任務(wù)?！?/p>

根據(jù)中央一號(hào)文件,這些“硬任務(wù)”涉及脫貧攻堅(jiān)、人居環(huán)境、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村改革等諸多方面。

中央一號(hào)文件分為8個(gè)部分細(xì)化這些“硬任務(wù)”,包括:聚力精準(zhǔn)施策,決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)；扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè),加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板；加強(qiáng)黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針等。

“加快修訂土地管理法、物權(quán)法等法律法規(guī)”的表述,出現(xiàn)在中央一號(hào)文件第五部分,即“全面深化農(nóng)村改革,激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力”部分,具體位于“深化農(nóng)村土地制度改革”項(xiàng)下面。

《法制日?qǐng)?bào)》記者梳理發(fā)現(xiàn),這是中央一號(hào)文件首次將修改物權(quán)法寫進(jìn)來(lái)。

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院民法研究所副所長(zhǎng)劉智慧告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,中央一號(hào)文件明示,土地制度改革是我國(guó)農(nóng)村改革的焦點(diǎn),也是難點(diǎn),尤其是其中的農(nóng)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及宅基地。而物權(quán)法中的諸多制度關(guān)涉農(nóng)村土地,自然需要因應(yīng)改革的方向,完善或者確立有助于實(shí)現(xiàn)改革目的的制度。

在劉智慧看來(lái),物權(quán)法已經(jīng)實(shí)施12年,有一些規(guī)則已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展,也有一些實(shí)踐的問(wèn)題需要物權(quán)法回應(yīng)。

北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授、中國(guó)民法學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)孟強(qiáng)對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō),政策是法律的先導(dǎo)。今年的中央一號(hào)文件這樣表述,意味著此前農(nóng)村土地制度改革探索出來(lái)的“三權(quán)分置”,即農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”將實(shí)現(xiàn)從政策到法律的轉(zhuǎn)變。

“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將具有法律上的依據(jù)?！泵蠌?qiáng)說(shuō)。

河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副院長(zhǎng)張帥梁告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,今年中央一號(hào)文件提出加快修訂物權(quán)法,意義十分重大,既為包括農(nóng)村土地制度改革在內(nèi)的相關(guān)制度改革奠定了法律基礎(chǔ),也是為了落實(shí)中央提出的“重大改革于法有據(jù)”的法治目標(biāo)。

去年中央一號(hào)文件提出,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是黨的十九大作出的重大決策部署,是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù),是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。

而今年一號(hào)文件則提出,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,確保順利完成到2020年承諾的農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

在張帥梁看來(lái),全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,要強(qiáng)化制度性供給,其中,深化農(nóng)村土地制度改革至關(guān)重要,農(nóng)村土地既是農(nóng)民集體所有的最重要的資源,加快物權(quán)法修改步伐,即是保障深化農(nóng)村土地制度改革依法進(jìn)行。

孟強(qiáng)認(rèn)為,40年前,作為改革開(kāi)放“排頭兵”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地所有權(quán)中的分離,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了源源不斷的動(dòng)力。但隨著新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,在農(nóng)業(yè)“產(chǎn)業(yè)興旺”的基本要求下,“三權(quán)分置”將是農(nóng)地制度改革的發(fā)展趨勢(shì)。

2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)提出,賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保功能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。次年9月,中央有關(guān)會(huì)議提出,要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下,促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

2016年10月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》,提出逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制,不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。

2017年10月,黨的十九大提出,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地“三權(quán)分置”制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。

孟強(qiáng)認(rèn)為,“三權(quán)分置”改革凸顯了經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局,但作為調(diào)整民事基本權(quán)利的物權(quán)法在頒布實(shí)施時(shí),只確認(rèn)了土地的所有權(quán)和承包權(quán),沒(méi)有對(duì)可以規(guī)模流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)作出規(guī)定。

“物權(quán)的設(shè)立與實(shí)現(xiàn)要嚴(yán)格遵循法定原則。因此,加快修訂物權(quán)法,實(shí)現(xiàn)‘三權(quán)分置’從政策到法律的轉(zhuǎn)變,就顯得尤為必要了。”孟強(qiáng)說(shuō)。

加快物權(quán)法修訂步伐

賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)法律地位

2007年3月16日,第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》,自2007年10月1日起施行。

物權(quán)法第十一章以專章的形式規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,確認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。

其中,物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。

在孟強(qiáng)看來(lái),法律作為上層建筑的一部分,需要與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)保持一致,并能夠有效促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。2007年開(kāi)始實(shí)施的物權(quán)法對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)起到了非常重要的作用。

物權(quán)法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán),從法律上明確了土地承包者享有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和對(duì)承包權(quán)的處分權(quán),肯定了農(nóng)民作為土地直接利益主體的法律地位,有利于長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。

“但物權(quán)法規(guī)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之具體規(guī)定的缺失,使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)處于探路摸索階段。”孟強(qiáng)說(shuō)。

實(shí)踐中,就在物權(quán)法開(kāi)始實(shí)施的第二年,各地已經(jīng)開(kāi)始了一系列變革試驗(yàn)。

例如,2008年5月,全國(guó)政協(xié)視察團(tuán)赴成渝調(diào)研。在重慶涪陵的一家生豬養(yǎng)殖場(chǎng),視察團(tuán)看到了“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)方式:在一個(gè)平緩的山坡上,原先分散的土地被集中起來(lái),實(shí)現(xiàn)了小規(guī)模經(jīng)營(yíng),公司還為就地轉(zhuǎn)換為園區(qū)工人的農(nóng)民配備了小型農(nóng)具。

在浙江,許多鄉(xiāng)村的農(nóng)民以契約形式把承包的土地交給他人經(jīng)營(yíng),自己按土地面積得到一定收入,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民把這種土地稱為“股票錢”。

另?yè)?jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道,2010年,安徽省阜陽(yáng)市農(nóng)民王勇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),從村民手中流轉(zhuǎn)了200畝地用于種植果樹(shù)。2015年春天,因?yàn)樘鞖庠?他承包的果林減產(chǎn),差點(diǎn)賠掉之前的積蓄。

就在王勇著急上火之時(shí),2015年年底,國(guó)家推動(dòng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策開(kāi)始在安徽落地,他所在的阜陽(yáng)市潁泉區(qū)被列入全國(guó)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)區(qū)。依靠政策,王勇一方面將流轉(zhuǎn)土地規(guī)模擴(kuò)大到500畝,另一方面依靠土地及地上附著的鋼架、噴灌、冷庫(kù)等設(shè)施,當(dāng)年貸到了200萬(wàn)元,解了燃眉之急。

隨后,當(dāng)?shù)爻雠_(tái)林權(quán)質(zhì)押貸款政策,憑借頒發(fā)的林權(quán)證,他又申請(qǐng)到400萬(wàn)元貸款,建了大型冷庫(kù),擴(kuò)大了流轉(zhuǎn)規(guī)模。發(fā)展起來(lái)的王勇又帶動(dòng)幫扶了147戶貧困戶。

王勇感慨說(shuō):“政策釋放一分紅利,我們就能嘗到百分甜頭?！选耐恋?讓我特有底氣?！?/p>

接受采訪的專家認(rèn)為,當(dāng)時(shí)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性,加之包括物權(quán)法在內(nèi)的法律相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體,缺乏可操作性,導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了大量土地糾紛,侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生。

張帥梁認(rèn)為,物權(quán)法對(duì)于農(nóng)村土地的規(guī)定,只是簡(jiǎn)單用11個(gè)條文規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、4個(gè)條文規(guī)定了宅基地使用權(quán),僅涉及這兩項(xiàng)權(quán)利最基本的內(nèi)容,無(wú)法有效回應(yīng)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求,也無(wú)法對(duì)農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐提供更細(xì)致和更有效的指引。

張帥梁舉例說(shuō),物權(quán)法對(duì)于農(nóng)村土地的確權(quán)登記制度、農(nóng)村土地的征收征用及入市、各類農(nóng)村土地物權(quán)的多層次多元化利用、農(nóng)民土地權(quán)利的融資擔(dān)保渠道等,大多缺乏更為具體明確的規(guī)定。

在張帥梁看來(lái),物權(quán)法實(shí)施以來(lái),我國(guó)的“三農(nóng)”工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,中央在政策方面也提出了新的方案和要求,“因此,對(duì)物權(quán)法的大幅度修改迫在眉睫”。

孟強(qiáng)同樣認(rèn)為:“必須盡快對(duì)物權(quán)法作出修改,明確賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能,唯有如此才能更好地推進(jìn)土地制度改革、加快鄉(xiāng)村振興步伐,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,保障農(nóng)民的根本權(quán)益。”

政策意志上升法律層面

強(qiáng)化保障農(nóng)民合法權(quán)益

2018年8月27日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議首次審議民法典各分編草案,其中包括“物權(quán)編”部分。

按照民法典編纂分“兩步走”的工作安排,2018年12月,民法典分編中的“合同編”草案再次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議,但“物權(quán)編”尚未再次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。

在此背景下,今年中央一號(hào)文件提出加快修訂“物權(quán)法”。

張帥梁分析說(shuō),物權(quán)法關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地制度的規(guī)定,涉及到改革的深層次和根本性問(wèn)題,對(duì)于物權(quán)法的修改,相當(dāng)多的內(nèi)容屬于中央的戰(zhàn)略性決定,因此,今年中央一號(hào)文件明確、首次提出加快修訂物權(quán)法之后,立法機(jī)關(guān)需依據(jù)法律程序,盡快將中央關(guān)于農(nóng)村土地改革的政策意志上升到法律層面,依法保障深化農(nóng)村土地制度改革。

那么,中央一號(hào)文件提出加快修訂物權(quán)法之后,物權(quán)法究竟該如何修訂呢?

對(duì)此,張帥梁認(rèn)為,正如中央一號(hào)文件所指出的,在我國(guó)當(dāng)前繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,調(diào)整人口結(jié)構(gòu),穩(wěn)固并加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益的大背景下,必須對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行進(jìn)一步市場(chǎng)化改革,強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保障。

張帥梁建議,一是必須要在所有權(quán)層面完善落實(shí)集體所有權(quán),在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán),并放活基于農(nóng)業(yè)用途的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度,允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資；二是要保障所有權(quán)和承包權(quán),同時(shí)要放開(kāi)搞活經(jīng)營(yíng)權(quán),防止和杜絕農(nóng)村耕地拋荒和棄耕,鼓勵(lì)農(nóng)村土地高效利用,并全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。

此外,張帥梁還補(bǔ)充說(shuō),農(nóng)民住房用地制度即宅基地制度也應(yīng)當(dāng)加快改革,要在物權(quán)法的基礎(chǔ)上制定單獨(dú)的、更為細(xì)致的農(nóng)村宅基地使用條例,對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行集約化利用,防止宅基地的閑置廢棄,要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

“也就是說(shuō),借助于民法典編纂的機(jī)會(huì),在2020年民法典頒布之時(shí),完成‘民法典·物權(quán)編’對(duì)現(xiàn)行物權(quán)法上的修改,并修改完善配套的單行法律和行政法規(guī),在立法層面對(duì)農(nóng)村土地建立起完善的規(guī)范體系,使農(nóng)民權(quán)益得到切實(shí)保障?！睆垘浟赫f(shuō)。

劉智慧認(rèn)為,至少有兩項(xiàng)工作必須做好,其一,要厘清“民法典·物權(quán)編”與目前涉及農(nóng)村改革的諸多法律、行政法規(guī),諸如與擔(dān)保法、農(nóng)村土地承包法、不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例等之間的關(guān)系。

“其二,要整合物權(quán)法與經(jīng)由司法解釋、司法案例等形成的規(guī)則。物權(quán)法施行以來(lái),司法實(shí)踐中形成了不少實(shí)質(zhì)上的物權(quán)法規(guī)則,有必要考慮將哪些規(guī)則轉(zhuǎn)化為‘民法典·物權(quán)編’的法律條文?！眲⒅腔壅f(shuō)。

在孟強(qiáng)看來(lái),物權(quán)法的修訂應(yīng)遵循以下原則:第一,在法理上,明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)；在制度上,明確規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán),農(nóng)地“兩權(quán)”變“三權(quán)”,為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)鋪就堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。第二,明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能及邊界。經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分置時(shí),經(jīng)營(yíng)權(quán)本身包含著自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押入股等處分權(quán)、收益權(quán)；承包權(quán)主體對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體享有對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、監(jiān)督使用權(quán),到期回收權(quán)等。第三,完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立征收征用農(nóng)村集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)價(jià)值掛鉤機(jī)制,以兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配。第四,保障農(nóng)地集體所有的性質(zhì)不能改變,這是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的底色和根本要求。

“物權(quán)法的修訂,一定要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,將現(xiàn)行法律中不合時(shí)宜的條款予以修改,將‘民法典·物權(quán)編’打造成為一部能夠切實(shí)保護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)交易、充滿活力、指導(dǎo)未來(lái)的財(cái)產(chǎn)法領(lǐng)域的良法?！泵蠌?qiáng)說(shuō)。